Сабина Фишер: вовлечение Абхазии необходимо Европе для сохранения открытых каналов коммуникации

ВАШИНГТОН, 18 октября, Caucasus Times –   Сабина Фишер (Sabine Fischer) – эксперт Института ЕС по изучению проблем безопасности с 2007 года[1]. Сферами ее интересов являются взаимоотношения Евросоюза с Россией, другими государствами постсоветского пространства, «Европейская политика соседства»[2]. Особой темой в ее исследованиях является грузино-абхазский конфликт. По этой теме Сабина Фишер организовала много конференций и круглых столов. Ранее она работала в Германском Институте международных отношений и безопасности (2006-2007), Свободном университете Берлина (2003-2006), других академических и экспертных организациях[3].            Интервью с Сабиной Фишер подготовлено для Caucasus Times  Сергеем Маркедоновым, приглашенным научным сотрудником Центра стратегических и международных исследований (Вашингтон, США)

 

 

 

1. С.М.: После «пятидневной войны» прошло уже три года. Как Вы оцениваете политическую динамику подходов Европейского Союза к Кавказу за этот период времени? В данной связи речь идет не только об одной Грузии, но и о регионе в целом. Какие уроки извлечены? Что негативного и позитивного произошло, на Ваш взгляд, за это время?

 

 

 

С.Ф.: Для того, чтобы ответить на этот вопрос необходимо сначала посмотреть на инструменты, которые ЕС использует в своей политике по отношению к трем республикам Южного Кавказа, и какую роль он играет в регионе.

 

 

 

Во-первых, Евросоюз целенаправленно работает для углубления и расширения политических и социально-экономических отношений с Грузией, Арменией и Азербайджаном. Все три государства являются партнерами ЕС в рамках проекта «Европейской политики соседства», начиная с 2004 года. Они заключили «Планы действия» для того, чтобы интенсифицировать экономическую кооперацию и поддержать процессы внутриполитических преобразований. В 2009 году ЕС запустил проект «Восточное партнерство»[4]. Эта идея существовала и до российско-грузинской войны  в августе 2008 года. Польша и Швеция инициировали его обсуждение уже в июне. Однако шок от войны ускорил процесс принятия проекта, который рассматривался, как сигнал со стороны ЕС, свидетельствующей о его готовности и воле расширить свое участие в кавказских делах ради установления мира и стабильности в регионе. «Восточное партнерство» предлагает определенное количество вещей, которые выходят за рамки «Европейской политики соседства», такие, например, ассоциированные соглашения, соглашения о развитии свободной торговли, в долгосрочной перспективе визовую либерализацию, новые многосторонние инициативы (Форум гражданского общества «Восточного партнерства»). Все три кавказские республики принимают участие в «Восточном партнерстве». Переговоры об ассоциированных соглашениях с ЕС начались в 2010 году. В конце 2011 года запланировано начало переговоров по соглашениям о развитии свободной торговли. Поэтому первый урок, который ЕС усвоил из августовской войны 2008 года, состоит в том, что необходимо более пристальное внимание к региону и более активное вовлечение в региональные процессы.

 

 

 

Второй важный урок от шока войны был в том, что ЕС следовало бы играть более активную роль в обеспечении безопасности региона, внося вклад в урегулирование затянувшихся конфликтов, которые блокируют развитие кавказских государств, а также и региональные отношения. Война заставила ЕС быть более активным игроком в обеспечении безопасности в Грузии. При решающей роли Франции, которая в 2008 году была страной-председателем в ЕС, Евросоюз добился прекращения огня между Грузией и РФ. В сентябре того же года Европейский Союз начал осуществлять мониторинговую миссию  наблюдателей вдоль административной границы Южной Осетии и Абхазии и на остальной неоспариваемой территории страны[5].

 

 

 

После прекращения Миссии ОБСЕ в Грузии, а также ооновской Миссии по наблюдению, мониторинговая миссия наблюдателей ЕС осталась единственным форматом международного присутствия вдоль конфликтных линий[6].

 

 

 

И последнее (по порядку, но не по важности). ЕС в лице своего Специального представителя стала главным медиатором на так называемых «Женевских дискуссиях», которые являются единственным форматом взаимодействия между всеми сторонами конфликта[7].

 

 

 

К сожалению, менее позитивный урок для ЕС заключается в том, что Европа оказалась не в состоянии удержать единство подходов. Это проявилось в течение первых недель после августовской войны. У Европы также не хватило возможности подкрепить свои шаги четкой политической стратегией. «Восточное партнерство»- это не очень сильный инструмент, потому что не предлагает сильные стимулы для государств-участников проекта. Мониторинговая миссия в Грузии — важный стабилизирующий фактор. Однако ясная стратегия могла бы продвинуть ЕС к гораздо большему и эффективному участию в  разрешении грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов. Более того, институциональная трансформация, вызванная созданием европейской внешнеполитической структуры, финансовый и экономический кризис снижают возможности для активной политики. Более глубокое вовлечение ЕС в конфликты между Грузией с одной стороны, Абхазией и Южной Осетией с другой произошло, как реакция на чрезвычайную ситуацию. Это скорее типичный случай для политики ЕС, которая часто является реактивной, а не активной. Однако вопрос, следует ли Евросоюзу быть более активным в конфликте из-за Нагорного Карабаха на регулярной основе, недавно также был поднят. Например,  Обзор «Европейской политики соседства» в мае 2011 года отмечает потенциальную роль ЕС в Минском процессе.[8] В то же самое время остается неясным, поддержат ли стороны конфликта такую роль, и насколько ЕС будет в ближайшем будущем активным на этом направлении.

 

 

 

       2 С.М.: В прошлом ноябре Вы опубликовали аналитический текст с «говорящим» заголовком «Как взаимодействовать с Абхазией?»[9]. Сейчас я бы хотел адресовать этот вопрос Вам. Какие препятствия Вы видите на этом пути? И какие надежды ЕС и Вы, как аналитик питаете на такое сотрудничество?

 

 

 

С.Ф.: Прежде всего, следует понять, почему нам нужно взаимодействие с Абхазией. И почему мы обсуждаем эту тему? С точки зрения ЕС, вовлечение Абхазии необходимо потому, что в нынешней ситуации – это единственный путь сохранить открытыми каналы для коммуникации. Конечно, Абхазия имеет более тесные связи с Россией, но она остается практически изолированной на международном уровне. Более того, даже если Абхазия больше не рассматривает Грузию, как большую угрозу из-за того, что чувствует российскую военную поддержку, Грузия и грузино-абхазский конфликт продолжают существовать. А это требует определенного взаимодействия и работы, направленной на решения конфликта для того чтобы люди могли бы жить в мире в будущем. В долгосрочной перспективе целью ЕС является восстановление территориальной целостности Грузии. В среднесрочной перспективе, однако, политика вовлечения предполагает разрыв сложившейся изоляции вокруг Абхазии, но также и разрыва между абхазским и грузинским обществом. Нужна трансформация конфликта, то есть создание условий, благоприятствующих для примирения сторон конфликта.

 

 

 

ЕС принял решение о политике непризнания и в то же время вовлечения Абхазии и Южной Осетии с декабря 2009 года. Элементы такой политики уже существуют. ЕС спонсирует проекты по реабилитации и поддержке неправительственного сектора в Абхазии, проводимые делегацией Евросоюза, другими международными структурами и НПО. Бывший Специальный представитель ЕС по Южному Кавказу Питер Семнеби активно проводил диалог и с абхазскими де-факто властями, и с гражданским обществом[10]. Наш институт в сотрудничестве с абхазкой НПО Центр гуманитарных программ организует серию круглых столов по европейской политике в Сухуме с 2009 года. В декабре 2010 года в сотрудничестве с Питером Семнеби мы провели семинар с участием представителей стран-членов ЕС, НПО, известных экспертов по региону, обсуждали политику непризнания и вовлечение более детально. Вовлечение возможно посредством многих способов и на многих уровнях: политическом, экономическом, общественном. Более систематические контакты с абхазским обществом могли бы предполагать и приглашение на учебу для абхазских студентов в страны ЕС, поддержку со стороны Евросоюза частого бизнеса в Абхазии и интересных экономических, инфраструктурных проектов, открытие информационного офиса ЕС в Сухуми, регулярные мероприятия под эгидой ЕС в Абхазии. Вовлечение также требует структурного диалога с абхазскими де-факто властями с тем, чтобы создать благоприятные условия для большего взаимодействия с обществом. Частичное вовлечение абхазского гражданского общества в проект «Восточное партнерство», например, в Форум гражданского общества стоило бы также рассмотреть.

 

 

 

Как уже было отмечено выше, многие из этих мер реализуются. Но ЕС требуется стать более активным, и это, в свою очередь, требует связать различные проекты и программы, чтобы сделать процесс вовлечения более осязаемым. В августе 2011 года Верховный представитель ЕС по иностранным делам Кэтрин Эштон назначила Филиппа Лефорта, французского дипломата новым Специальным представителем по Южному Кавказу и кризису в Грузии с расширенным мандатом[11]. Я надеюсь, что новый спецпредставитель будет продвигать вовлечение Абхазии, как и его предшественник. Конечно же, такая политика будет встречать препятствия. Во-первых, ЕС рассматривается многими абхазами, как прогрузинская сила. Это очевидным образом снижает эффект от политики вовлечения.  Важно дать понять де-факто лидерам Абхазии, что политика Евросоюза отлична от грузинской стратегии по реинтеграции[12]. В то же самое время надо успокоить грузинское правительство, показать ему, что политика ЕС — это не мягкое признание независимости Абхазии. Это трудно, но Европейскому Союзу нужно искать баланс, чтобы продвинуть вовлечение вперед. Во-вторых, есть проблема сложного стратегического баланса на Южном Кавказе. Часто непростые отношения ЕС и России затрудняют вовлечение Европы в процесс урегулирования конфликтов. Однако отношения ЕС и РФ, а также США и России улучшились заметно со времен августа 2008 года. И это также должно быть использовано Евросоюзом для более активной и конструктивной политики вовлечения не только Абхазии, но поисков улучшения отношений между Россией и Грузией.

 

 

 

3. С.М.: Мой третий вопрос — продолжение предыдущего. Да, Абхазия обсуждается довольно часто, как потенциальный партнер (хотя и с определенными нюансами по поводу непризнания этого образования).  Но как быть с Южной Осетией? С Нагорным Карабахом? Нужно ли вовлечение в этих двух случаях?  И если да, то должна ли такая политика отличаться от аналогичных подходов к Абхазии? Или же она должна строиться на схожих основаниях?

 

 

 

С.Ф.: Вовлечение, как стратегия, необходимо во всех конфликтах на Южном Кавказе (и также в Приднестровье), хотя бы только потому, что изоляция – это препон на пути любого урегулирования. Особенно в случае с нагорно-карабахским конфликтом: Изоляция Нагорного Карабаха, его неучастие в переговорном процессе, других контактах сильно способствует радикализации политической атмосферы. Однако в то же самое время конфликты сильно отличаются друг от друга, и любая политика должна брать  в расчет эту специфику. Южная Осетия почти недоступна для ЕС и других международных игроков. Ясно, что дверь для вовлечения Южной Осетии следует держать открытой, но в то же время деятельность ЕС было бы правильным сфокусировать на Абхазии. Успешное вовлечение Абхазии могло бы в среднесрочной перспективе пробудить интерес к взаимодействию с ЕС в Южной Осетии. Случай с Нагорным Карабахом даже более сложный потому, что роль Европейского Союза в урегулировании этого конфликта очень мала. Первым шагом могло бы стать расширение финансирование программ по укреплению мер доверия между Арменией и Азербайджаном и между армянским и азербайджанским обществом, вовлечение гражданского сектора Нагорного Карабаха. Более амбициозные по задачам проекты могли бы быть предусмотрены на более позднем этапе. Короче говоря, стратегия вовлечения образований с оспоренным статусом должна стать главным компонентом политики ЕС на Южном Кавказе.

 

 

 

4. С.М.: В настоящее время Россия и Грузия ведут переговоры относительно вступления РФ в ВТО[13]. Этот процесс выглядит, как тупиковая ситуация. Какиевозможные сценарии Вы видите для ее разблокирования?  

 

 

 

С.Ф.: Сценарии вполне очевидны: а) Россия и Грузия продолжают переговоры без результатов или даже прекратят их вести, в то время как ВТО требует приема для России на основе консенсуса, что откладывает этот процесс; б) Грузия и Россия, возможно с помощью ЕС и США, находят компромисс по проблемам, которые в настоящее время блокируют прогресс; в) Россия и Грузия не способны достичь компромисса и Россия пытается прийти в ВТО не на основе консенсуса, а посредством процедуры голосования. С правовой точки зрения это возможно, но это противоречит общепринятой практике.

 

            С точки зрения ЕС, сценарий б) был бы самым желательным.  В то же самое время очень многие в ЕС (и также в США) видят прием России в ВТО, как решение, помогающее продвигать важные проблемы в двусторонних и торговых отношениях. Например, ЕС и Россия могли бы, в конце концов, продвинуться серьезно в отношении идеи «общего экономического пространства». Поэтому российско-грузинский тупик ставит Евросоюз перед непростой дилеммой. Время — также большая проблема. Если в мае 2012 года Владимир Путин вернется в Кремль (а вероятность этого высока, как мы понимаем) шансы даже меньшие, что стороны согласятся на компромиссы. В то же самое время маловероятно, что администрация Медведева будет продвигать какие-то большие инициативы в период до выборов[14]. К сожалению, я действительно не вижу решения этой проблемы в ближайшем будущем. ЕС будет трудно согласиться на общую позицию, чтобы давить на Россию с целью принятия ею грузинских требований, либо оказывать давление на Грузию, чтобы она согласилась бы на вступление России в ВТО. Но и ЕС, и США поддерживают обе стороны в поиски решения, что пока не дало конкретных результатов. Самый вероятный сценарий, поэтому, кажется тот, при котором нынешний расклад сохранится, и вступление РФ в ВТО будет откладываться.

 

 

 

5. С.М.: Последний вопрос касается «Женевских дискуссий». Этот формат критикуют со всех сторон. Какой же тогда практический и прагматический смысл в этих переговорах?

 

.

 

С.Ф.:  Международные дискуссии в Женеве, в самом деле, сложный переговорный формат. Они отражают противоречивость и сложность, которая проявилась в ходе российско-грузинской войны и после признания Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии. Было бы несправедливо, однако, утверждать, что они не принесли за 3 года никаких результатов. Создание механизма по предотвращению инцидентов было важным достижением дискуссий в Женеве. Этот механизм позволяет собирать вместе представителей всех сторон на регулярной основе и по проблемам грузино-абхазского, и грузино-осетинского конфликта с тем, чтобы обсуждать чрезвычайные ситуации и предотвращать эскалацию насилия. Этот механизм был запущен в тесном сотрудничестве с Европейской миссией (и был, в действительности, ее инициативой). Он помог создать некоторый уровень доверия со стороны абхазов и осетин к мониторинговой миссии ЕС. В течение первого года процесс Женевских дискуссий регулярно ставился под сомнение сторонами конфликта, угрожавшими его покинуть. Теперь формат переговоров выглядит относительно стабильным, и уже 17-й раунд переговоров состоялся, пока готовилось наше интервью. Разногласия по большим проблемам, таким как неиспользование силы, возвращение временно перемещенных лиц не ушли, и вряд ли в скором времени уйдут. Но переговоры в Женеве — единственный формат, в котором стороны конфликта встречаются на регулярной основе. Уже это одно – важная причина для их продолжения. И, кажется, все участники этого понимают, в конечном счете.

 

 

 

 

 

Примечания:

 

 

 

 

 

 

[1] Институт ЕС по изучению проблем безопасности (The European Union Institute for Security Studies) был создан 20 июля 2001 года. Официально его деятельность стартовала в январе 2002 года. Институт работает под эгидой Европейского Союза, обеспечивает экспертизой его внешнеполитическую деятельность.

[2] «Европейская политика соседства» — курс ЕС на укрепление социально-экономических, политических, гуманитарных контактов со странами — соседями объединенной Европы. Ключевые идеи и подходы данной политики были сформулированы в докладе  «Большая Европа — соседи: новая основа отношений с восточными и Южными соседями ЕС» (2003).  Старт политике был дан в 2004 году после очередного расширения Союза за счет стран Восточной и Центральной Европы, а также Кипра и Мальты в 2004 году (всего 10 стран).

[3] Германский Институт международных отношений и безопасности (German Institute for International and Security Affairs) – экспертное учреждение, обеспечивающее в течение 50 лет аналитической продукцией федеральное правительство ФРГ и Бундестаг.  С 2009 года является самым крупным «мозговым трестом» Европы, имеющим свое подразделение в Брюсселе и занимающимся также экспертной работой по европейской и североатлантической тематике.

Свободный Университет Берлина (Freie Universitat )- второй по величине университет в столице Германии. Был основан в 1948 году в западной части разделенного Берлина.

[4] «Восточное партнерство»- проект ЕС, инициаторами которого были МИД Польши и Швеции. Проект нацелен на сближение Европейского Союза с 6 постсоветскими странами (Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Молдова, Украина). Учредительная встреча программы состоялась 7 мая 2009 года в Праге.

[5] Миссия наблюдателей Европейского Союза в Грузии состоит из приблизительно 300 человек и действует, начиная с октября 2008 года во исполнение «Соглашения Медведева-Саркози» о прекращении российско-грузинского конфликта. РФ препятствует деятельности Миссии на территориях Абхазии и Южной Осетии, в то время как ЕС последовательно добивается реализации этой возможности.

[6] Россия наложила вето на решение о продлении миссии ОБСЕ в Грузии и потребовала открыть в Южной Осетии отдельную независимую от Тбилиси миссию Организации 14 мая 2009 года. При голосовании в Совбезе ООН Россия 15 июня 2009 года применила право вето, заблокировав тем самым принятие резолюции о продлении мандата Миссии по наблюдению ООН в Грузии (МООНГ). Миссия (почти 150 миротворцев) прекратила свою работу.

[7] Проведение международных дискуссий было обозначено в плане Медведева-Саркози. 8 сентября 2008 года  была обговорена и точная дата начала этих дискуссий — 15 октября. По состоянию на 4 октября 2011 года состоялось 17 раундов переговоров.

[8] Речь идет о докладе «A New Response to a Changing Neighbourhood. A review ofEuropean Neighbourhood Policy» (25 мая 2011). Название доклада можно также перевести, как «Новый ответ на меняющееся соседство». См полный текст:  http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf

Минский процесс — переговорный процесс по нагорно-карабахскому урегулированию под эгидой ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе). Получил свое название от Минска, который в марте 1992 года рассматривался, как место для переговоров. Между тем, в столице Белоруссии переговоры не состоялись ни в 1992 году, ни позже.

[9] Речь идет о докладе «How to engage with Abkhazia» (ноябрь 2010). См. полный текст: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/How_to_engage_with_Abkhazia.pdf.

См. также:

http://www.iss.europa.eu/uploads/media/NREP_report.pdf

[10] Питер Семнеби (Peter Semneby) (род. в 1959 году)- шведский дипломат. Работал по линии ОБСЕ в Грузии, Хорватии, Латвии (в двух последних странах, как глава Миссии). В феврале 2006 – феврале 2011 гг. был Специальным представителем Европейского Союза по Южному Кавказу.

[11] Кэтрин Эштон (Catherine Ashton)  (род. в 1956 году) — британский и общеевропейский политический и общественный деятель. Стала первым Верховным представителем по иностранным делам и политике безопасности Европейского союза. Была назначена на этот пост 19 ноября 2009 на саммите 27 лидеров ЕС.

Филипп Лефорт (Philipp Leffort) — французский дипломат с более чем 20-летним опытом. Большую часть своей карьеры посвящалась Кавказу и России, был послом Франции в Грузии (2004-2007), занимал должность заместителя главы дипломатической миссии Франции в России (2007-2010). С 2010 года он руководил Генеральным директоратом континентальной Европы в МИД Франции.

[12] Данная стратегия была подготовлена Министерством по реинтеграции Грузии. Ее первая презентация прошла в Совете Европы в феврале 2010 года. План действий Стратегии был утвержден правительством 3 июля 2010 года.

[13] ВТО (Всемирная торговая организация) – международная организация, созданная в 1995 году с целью содействия либерализации торговли. Является преемницей  Генерального соглашения по тарифам и торговле (1947). Основным требованием Грузии в связи с принятием России в ВТО заключается в требовании «легализации» двух нелегальных, по мнению Грузии, пограничных КПП в конфликтных зонах Грузии — «Псоу» (Абхазия) и Роки-Нижний Заромаг (Южная Осетия/Цхинвальский регион).

[14] Путин Владимир Владимирович (род. в 1952 году) — российский государственный деятель, президент РФ (2000-2008), премьер-министр (2008-  настоящее время). Заявил о готовности выдвинуть свою кандидатуру на президентских выборах 2012 года.

Медведев Дмитрий Анатольевич (род. в 1965 году) — российский государственный деятель, президент РФ с 2008 года по настоящее время. На выборах в Государственную думу 2011 года будет возглавлять партийный список «Единой России».