Александр Кули и Линкольн Митчелл: «разделенный суверенитет» — ключ к решению конфликтов
ПРАГА, 30 ноября, Caucasus Times, продолжая «Кавказский меловой круг» — цикл интервью с экспертами по Кавказу, политологами из США, Европы и Азии, представляет вашему вниманию интервью с Александром Кули (Alexander Cooley) и Линкольном Митчеллом (Lincoln Mitchell)
Александр Кули и Линкольн Митчелл — американские политологи. Они представляют Колумбийский университет (Нью-Йорк) (1). Александр Кули является доцентом (Associate Professor) в колледже Барнард, а Линкольн Митчелл — сотрудник Института Гарримана (эти структуры входят в состав Колумбийского университета) (2) .
Сферой интересов Кули и Митчелла являются политические трансформации на постсоветском пространстве (в первую очередь, в государствах Кавказа и Центральной Азии), а также проблемы суверенитета, демократизации, этнополитических конфликтов (включая их сравнительный анализ), американской политики в отношении новых независимых государств Евразии. Линкольн Митчелл в 2002-2004 гг. работал в Грузии в рамках проектов Национального демократического института (NDI) . В последнее время Кули и Митчелл выступили с рядом совместных публикаций о перспективах разрешения грузино-абхазского конфликта и формирования новой повестки дня грузино-американских отношений.
1. Caucasus Times: — После августовской войны 2008 года многие американские обозреватели начали серьезно пересматривать свои оценки и грузинского президента Михаила Саакашвили, и политики Грузии в целом. Но Александр Кули и Линкольн Митчелл были первыми, кто ясно и отчетливо предложили иной курс, ориентированный на международное вовлечение Абхазии и Южной Осетии. Ваши статьи, опубликованные в журналах «American Interest» and «Washington Quarterly» спровоцировали жаркие дискуссии в США, Грузии и в России. Какие причины заставили вас сделать подобные предложения?
А.К. и Л.М.: Наш подход еще до войны был таков: продолжающаяся изоляция Абхазии и Южной Осетии была контпродуктивной. Например, в Институте Гарримана мы проводили конференции и дискуссии о динамике «замороженных конфликтов» в течение нескольких лет и рассматривали сходства и различия между ситуацией на Балканах и на Кавказе еще до так называемого «косовского эффекта» 2008 года .(5)
Но Вы совершенно правы, что август 2008 стал некой знаковой вехой для многих аналитиков и политических деятелей Запада. Он вынудил многих подумать более тщательно о политике самой Грузии и стран Запада к отколовшимся территориям, их логике, стратегических целях и о политических контекстах вокруг них. Мы также полагаем, что серьезно изменилась ситуация в сфере безопасности через признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии. Изменился уровень их безопасности, и он в свою очередь зримо изменил политическую динамику внутри этих образований. Например, абхазское руководство теперь не так сильно озабочено классическим «разрешением конфликта». Оно ставит задачи государственного строительства, институционального развития и налаживания внешних связей. Мы полагаем, что политика Запада по отношению к Абхазии в особенности должна реагировать на этот меняющийся контекст. В то же время надо держать в голове, что 20 лет изоляции Абхазии не послужили ни интересам Грузии, ни интересам стран Западного мира.
2. Caucasus Times: — Есть ли у Вас какое-то видение будущего статуса этих двух де-факто государств?
А.К. и Л.М.: В настоящее время эти территории, не будучи уже в реальности частями Грузии, также, на наш взгляд, не являются де-факто государствами. Слишком они зависимы от России и слишком мало признает их остальной мир, чтобы считаться де-факто государствами. Что касается их будущего, то точная формула все еще не ясна, но есть определенный набор принципов, которые мы считаем необходимым принять. Во-первых, окончательный статус Абхазии и Южной Осетии нельзя связывать воедино. Каждая территория имеет свои особые институциональные черты, географические отличия и проблемы. Кроме того, близость Южной Осетии к Тбилиси несет в себе прямую угрозу Грузии. Это может также сделать Южную Осетию более вероятным объектом для «большой сделки» между Грузией, Западом и Россией в процессе, когда будут разыгрываться другие партии. Таким образом, нам нужно дифференцировать формулы суверенитета в определении статуса каждой из этих двух территорий. Во-вторых, в обоих случаях мы на Западе должны иметь в виду, и довести до Тбилиси и Сухуми невозможность, по крайней мере, в обозримом будущем, для одной из сторон осуществлять классический суверенитет, то есть сохранение полного контроля над государственными функциями и учреждений этих территорий. А для другой стороны — наслаждаться международным признанием своего исключительного права это делать. Несмотря на серьезные внутриполитические факторы и ожидания приобретения полного суверенитета, реализация суверенного решения, основанного на классической формуле, маловероятна. В-третьих, нам следует признать, что процесс определения будущего статуса должен включать в себя несколько базовых элементов: разделенный суверенитет, интернациональный элемент (ООН, ЕС или любой третий участник-гарант) и более широкий региональный компонент. Даже в случае с Косово, «план Ахтисаари» (6) призывал к «контролируемой независимости», а не к достижению классического суверенитета. Вообще в большинстве современных споров по поводу суверенитета, которые были успешно решены, фигурировал сильный международный компонент. Наконец, мы хотели бы отметить, что даже на нынешнем этапе грузино-абхазских отношений существуют элементы разделенного суверенитета, прежде всего текущее управление Ингури ГЭС (7). Эта гибридная формула суверенитета может служить в качестве руководства для управления другими процессами.
3. Caucasus Times: — В Ваших недавних статьях, посвященных Абхазии и Южной Осетии Вы противопоставляете стратегию «вовлечение без признания» укреплению российского доминирования в двух республиках. Почему Вы рассматриваете роль России как вызов для Запада? Российская политика стабилизировала Южный Кавказ, и после событий 2008 года более или менее ясно, что Москва не собирается играть роль государства-ревизиониста или противника Запада (прежде всего, США). Какая же мотивация у Вашей подозрительности?
А.К. и Л.М.: Продвигая наши стратегические предложения, мы все время настаиваем на том, что формальное международное признание необходимо отложить в сторону. И мы также полагаем, что российское признание независимости Абхазии и Южной Осетии создало много опасных прецедентов в регионе. В рамках 30 «двусторонних соглашений» Москва расширяет свой контроль над абхазскими институтами. По этой же самой причине признание Москвы встретило так мало поддержки у постсоветских республик, даже со стороны таких дружественных по отношению к России стран, как Казахстан. Киргизия и Украина в период президентской легислатуры Виктора Януковича . (8)
Кремль полагал, что он сможет подтолкнуть эти страны к признанию независимости Абхазии и Южной Осетии, но он потерпел на этом пути неудачу. Мы также не согласны с Вашей постановкой вопроса о том что ситуация на Кавказе стала стабильной. В долгосрочной перспективе это не так. Опасность нынешней ситуации заключается в том, что мы укрепляем систему «конкурирующего клиентелизма» (9) на Южном Кавказе, при котором Россия поддерживает исключительно Абхазию и Южную Осетию, а США помогают Грузии. И все это при явно недостаточном внимании к развитию региональных связей и столь необходимой региональной интеграции. И в условиях, когда существует «конкурирующий клиентелизм», ситуация с безопасностью всегда остается ненадежной. Конечно же, мы признаем, что тот подход, который прежняя американская администрация реализовывала в случае с косовской независимостью, также внес дополнительные трудности для грузинского правительства, хотя в Тбилиси мало кто хочет признавать это публично. Вместо того, чтобы создать позитивный прецедент и определить особенности для предоставления «контролируемой независимости» Косово, Вашингтон настаивал на нелепом положении, что признание Приштины не станет международным прецедентом. Без какого-либо прояснения правовых аспектов, объясняющих, почему это так. В итоге была открыта дверь для избирательного признания независимости со стороны различных государств, хотя мы, естественно, не считаем, что ситуация с Косово каким-то образом оправдывает российские признание Абхазии и Южной Осетии.
4. Caucasus Times: — В книге Линкольна Митчелла, опубликованной некоторое время назад, Грузия была охарактеризована, как «неопределенная демократия» (10) . На русский язык слово «uncertain» можно даже перевести, как «сомнительная» или «ненадежная». Какие новые «неопределенности» Вы могли бы обозначить сегодня, после того, как Ваша книга была опубликована?
А.К. и Л.М.: В то время, когда книга писалась, неопределенность относилась не к обещаниям времен «революции роз», а к тому, как они были выполнены, и развивалась ли Грузия в сторону укрепления демократии. Сегодня этот вопрос не является столь острым, так как движение Грузии в сторону от демократии в течение нескольких последних лет был достаточно очевидным. И хотя стало понятно, что возвращения в сторону демократии в ближайшем будущем вряд ли предвидится, все же есть еще значительная неопределенность в грузинской политике. С одной стороны, правительство Саакашвили, кажется, прямо контролирует ситуацию и не дает ни малейшей возможности уступить власть. «Единое национальное движение», правящая партия Грузии без особого труда разгромила другие силы в ходе недавних местных выборов, и, по мнению большинства исследователей, эта сила наиболее популярна в Грузии. Эта популярность в определенной степени построена на ситуации в информационном пространстве, которая не слишком открыта и свободна, но поддержка, тем не менее, реально существует. С другой стороны, есть многочисленные примеры потенциальной нестабильности внутри Грузии, которые могут встряхнуть политическую ситуацию в стране. Надвигающиеся проблемы платежей, текущие экономические проблемы, принятие поправок к Конституции, что также может способствовать укреплению радикальных настроений в оппозиции, а также увеличение политических партий с возможной поддержкой со стороны России являются фрагментами этой картины. И, конечно же, частью потенциальной угрозы нестабильности является возможное ухудшение отношений с Россией. Интересно, кстати, что одним из главных непредвиденных результатов августовской войны 2008 года было не только замедление темпов европейской и североатлантической интеграции Грузии, но и отход в сторону от дальнейшей демократизации страны. Августовские событие развязали руки правительству для того, чтобы проводить полуавторитарный курс как альтернативную модель. В этом направлении правительство, кажется, и движется сегодня. Отсюда и еще одна неопределенность — насколько оно окажется в этом успешным.
5. Caucasus Times: — Этот вопрос продолжает предыдущий. Какие перспективы/препятствия Вы видите для демократизации всего Кавказского региона в среднесрочной и долгосрочной перспективе?
А.К. и Л.М.: В США, мы смотрим за развитием ситуации на Кавказе, а также и в Центральной Азии, предполагая, что эти страны все еще развиваются предположительно от авторитаризма в сторону демократии. Однако, через почти двадцать лет после распада СССР, наверное, было бы полезно выйти за рамки такого «транзитологического» подхода (11) и рассматривать ситуацию с точки зрения типов сформировавшихся режимов. Сегодня страны Южного Кавказа больше не находятся в неясном «переходном положении». В них сформировались режимы, где некоторые формально демократические структуры и институты поддерживают власть, которую можно считать полуавторитарной. Режимы в странах Южного Кавказа неодинаковы. Так власть в Грузии более свободна и открыта, чем в Азербайджане или в Армении, но это различие не родовое, это различия оттенков и степеней. Грузия также ушла вперед в деле доказательства своих демократических преимуществ на Западе, но это торжество формы, но не сути. Естественно, перспективы для демократизации региона не блестящие в ближайшем будущем. Есть слишком мало оснований для веры в существование внутренних или внешних факторов, которые бы заставили режимы на Южном Кавказе стать более демократичными. Аналогичным образом, членство в ЕС и в НАТО ушло из повестки дня, по крайней мере, в краткосрочной перспективы, что также могло бы стать огромным стимулом для развития в сторону демократии. Мы по-прежнему более оптимистичны по поводу перспектив Грузии по сравнению с другими странами региона. Национальный интерес к установлению демократии в Грузии, несмотря на действия правительства, очень силен. Азербайджан выглядит все больше и больше, как обычная авторитарная страна с «ресурсным проклятием», в которой власть и богатство сильно сосредоточены в одном центре и власть достаточно сильна, чтобы реагировать на политические вызовы. Если Армения остается в орбите недемократической России, то проблематично ожидать в ней демократических прорывов. Грузия — иное дело. Здесь демократия остается центральным пунктом для реализации долгосрочных интересов страны и ее безопасности. Именно по этой причине от нее власти полностью не откажутся.
6. Caucasus Times: — Какие возможности для «вовлечения без признания» могли бы Вы предложить для Нагорно-Карабахской Республики? Какие сходства/различия Вы видите между этим случаем и двумя бывшими грузинскими автономиями?
А.К. и Л.М.: Хотя неразрешенные этнополитические конфликты на территории Евразии имеют определенное сходство, особенно в их происхождении (они все происходили в контексте распада СССР), они имеют также свои серьезные отличия. В случае с Приднестровьем в настоящее время мы видим намного больше связей между конфликтующими сторонами, а также эффективной политики «вовлеченности без признания», которая практикуется внешними игроками, включая и США. В случае же Нагорного Карабаха мы считаем, что данный конфликт гораздо в большей степени выглядит, как классический территориальный спор между Азербайджаном и Арменией, с Карабахом, как объектом спора. Да, в Карабахе действуют некоторые автономные учреждения, и есть эффективная военная сила, но он в то же время всегда был намного в большей степени связан с Арменией, чем Абхазия с Россией (хотя это и может измениться в скором времени). Как и Южная Осетия, Нагорный Карабах не имеет выхода к морю. Это затрудняет расширение международных контактов, наращивание самостоятельного внешнего влияния, а также поиск новых партнеров. Но мы считаем, что прекращение экономической изоляции Нагорного Карабаха и содействие развитию его межрегиональных связей, было бы позитивным шагом.
Примечания:
:
1) Колумбийский университет (Columbia University)- один из ведущих университетов США. Был основан в 1754 году как Королевский колледж. После американской революции имел статус государственного учреждения. С 1787 года является частным учебным заведением, управляемым Советом попечителей.
2) Колледж Барнард — независимый колледж, инкорпорированный с Колумбийским университетом. Создан в 1889 году для обеспечения женского университетского образования. Был инкорпорирован в университет в 1900 году.
Институт Гарримана (The Harriman Institute)- первый академический центр в США, который был создан как «Русский институт» для междисциплинарных исследований Советского Союза в 1946 году при поддержке Фонда Рокфеллера. В 1982 году был назван в честь известного американского дипломата и политика Аверелла Гарримана (1891-1986). После распада СССР Институт стал заниматься странами постсоветского пространства (включая и РФ) и восточноевропейской проблематикой.
3) NDI (National Democratic Institute) – неправительственный институт (хотя и тесно связанный с Демократической партией), созданный в 1983 году с целью «поддержки и укрепления демократических институтов и практик во всех регионах мира». Активно занимается прикладными социологическими и политологическими исследованиями на территории бывшего СССР.
4) Речь идет о следующих работах Александра Кули и Линкольна Митчелла. «Toolbox: Georgia’s Territorial Integrity» (опубликована в журнале «The American Interest», 2010, № 3) и «Engagement without Recognition: A New Strategy toward Abkhazia and Eurasia’s Unrecognized States» (опубликована в журнале «The Washington Quarterly». 2010, октябрь). В июне 2010 года в Фонде Карнеги (Вашингтон) два упомянутых автора презентовали на основе своей статьи развернутый доклад «Новый старт для американо-грузинских отношений?», главный смысл которого заключался в необходимости широкого международного вовлечения Абхазии без ее формально-юридического признания.
5) Одностороннее провозглашение независимости бывшей сербской автономии Косова произошло 17 февраля 2008 года. До конца 2008 года Косово признало 53 государства. Всего на ноябрь 2010 года признание было сделано 72 государствами.
6) Марти Ахтисаари (род. в 1937 году)- финский государственный деятель, президент Финляндии в 1994-2000 гг., международный дипломат, лауреат Нобелевской премии мира (2008). В ноябре 2005 года был назначен специальным посланником Генсека ООН в Косово. Разработал план, описывающий процесс отделения Косово от Сербии.
7) Ингурская ГЭС (в Абхазии ее называют Ингур ГЭС, в Грузии Ингури ГЭС) — крупнейшая на Кавказе ГЭС в ущелье реки Ингури. Плотина станции находится на грузинской территории, а Гальское водохранилище и перепадные ГЭС на территории Абхазии. После окончания грузино-абхазского конфликта совместно эксплуатируется Грузией и Абхазией. В штате электростанции на постоянной основе трудятся порядка 460 человек (соотношение 70 %- жители Абхазии и 30%- жители Зугдидского района Грузии). Мощность электростанции составляет 1300 МВт, а ежегодная выработка может составлять около 4,5 млрд. кВт.ч. В конце 2008 года российское ОАО «Интер РАО ЕЭС с одной стороны и министрерство энергетики Грузии с другой подписали «Меморандум о взаимопонимании по вопросам эффективной эксплуатации «Ингури-ГЭС»».Согласно положениям подписанного документа, указанная программа должна быть разработана на срок не менее 10 лет».
8) Виктор Федорович Янукович (родился в 1950 году)- украинский государственный деятель. В 2002-2005 и в 2006-2007 гг.- премьер-министр Украины. Начиная с февраля 2010 года — четвертый президент Украины. На пресс-конференции, посвященной 100 дням пребывания на посту президента (4 июня 2010 года), по поводу возможного признания независимости Абхазии и Южной Осетии Украиной заявил следующее: «Есть международные нормы. Согласно международным законам и нормам любые нарушения целостности того или иного государства запрещены. Мы не имеем права приветствовать эти процессы в мире, там, где идет нарушение целостности того или иного государства, и тем более признавать».
9) Клиентелизм- производное от слова «client». В Древнем Риме так обозначался свободный гражданин, отдавшийся под покровительство патрона и находящийся от него в зависимости. В современной социологии и политологии «клиентелизм» понимается, как социальная практика, при которой одна из сторон (патрон) — является покровительствующей, а вторая (клиент) — покровительствуемой. При этом статус сторон этих отношений весьма изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, и в некоторых случаях даже клиенты имеют возможности вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя собственные.
10) Речь идет о книге Линкольна Митчелла «Uncertain Democracy: US Foreign Policy and Georgia’s Rose Revolution». Была опубликована в 2008 году в издательстве Университета Пенсильвании.
11) Транзитология (от латинского слова «transitus»- переход) – направление в политологии, изучающее переход от авторитаризма к демократии. Транзитологи концентрируются на предпосылках, облегчающих или затрудняющих такой переход. Наиболее известными теоретиками транзитологии являются Филипп Шмиттер (род. в 1936 году), Самюэль Хантингтон (1927-2008) и ряд других исследователей.
