Южный Кавказ: окно в Европу

ИНГУШЕТИЯ, 20 июня, Caucasus Times – Автор- Сергей Маркедонов, заведующий отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук)

В конце 1990-х гг. Южный Кавказ перестал быть геополитической собственностью Российской Федерации. К этому времени и региональные и нерегиональне акторы уже не смотрели (хотя и по разным причинам) на Россию как, во-первых, источник легитимности новых независимых закавказских государств, а во-вторых, как эксклюзивного миротворца и единственный центр силы и политической гравитации для Армении, Грузии и Азербайджана. В начале 1990-х гг. Россия фактически без сколько-нибудь серьезного внешнего вмешательства могла формировать политические режимы в трех странах Южного Кавказа по своему усмотрению (казус Эдуарда Шеварднадзе в начале 1992 года, казус Гейдара Алиева в 1993 году). Именно Россия рассматривалась всеми участниками этнополитических конфликтов в регионе, как главный (и единственно возможный) спонсор мирного урегулирования. Справедливости ради отметим, что именно Россия сыграла решающую роль в остановке кровопролития в Южной Осетии (1992 год), Абхазии (1993-1994 гг.), Нагорном Карабахе (1994 год), прекращении внутригрузинской гражданской войны (1993 год), и обеспечении миротворческих операций на территории Грузии. Именно Россия сформировала политико-правовые форматы мирного процесса в «горячих точках» Южного Кавказа (Дагомысские соглашения по Южной Осетии 1992 года и Московские соглашения по Абхазии 1994 года, Бишкекский протокол и Соглашение о прекращении огня в зоне армяно-азербайджанского конфликта).

Однако, имея значительную фору перед США, Евросоюзом, Турцией и Ираном (здесь и фактор языка, и общее советское прошлое, и многолетние социально-экономические связи, и личные контакты представителей элит), Россия не смогла предложить для государств Южного Кавказа привлекательный модернизационный проект, ограничившись «стабилизирующей» ролью. В «горячих точках» такая политика была оправдана. Однако Москва допустила значительный просчет, сосредоточившись только на «замораживании» конфликтов на Юге Кавказа. Вне фокуса российского внимания остались и социально-экономическая, и социокультурная сфера, и проблемы модернизации. Фактически политика Кремля свелась к консервации политических режимов и поддержке действующей власти во всех странах Южного Кавказа. К концу 1990-х гг. российская политика стала ассоциироваться с архаикой, а после 2000 г. с попытками советского реванша (хотя квазисоветский проект в России реализуется, скорее, для внутреннего пользования). Следствием подобных просчетов стала интенсивная интернационализация Южного Кавказа, поскольку в этом процессе к концу 1990-х гг. были объективно заинтересованы не только США, ЕС или Турция, но сами государства Южного Кавказа. В начале 2000-х гг. в «интернационализации» свой интерес увидели и de facto государства Южного Кавказа (Абхазия, Нагорно-Карабахская Республика и Южная Осетия). Политические элиты в Сухуми, Степанакерте и в меньшей степени в Цхинвали осознали, что их шансы на гипотетическое признание значительно возрастают, если их внешняя политика не будет ограничиваться одним лишь российским вектором.

На Южном Кавказе появились новые акторы, а сама территория некогда трех советских республик Закавказья стала ареной экономической и геополитической конкуренции различных национальных государств, международных структур и объединений.

Одним из ключевых игроков в новейшей кавказской «Большой игре» стал Европейский Союз. В последние два года роль и значение Евросоюза в общественно-политическом и социально-экономическом развитии региона качественно выросло. Сегодня в многочисленных выступлениях российских политиков и экспертов рефреном звучит тезис о том, что объединенная Европа является новым игроком в СНГ в целом и на Кавказе в частности. Подобное утверждение не выдерживает критики при первом же рассмотрении. Европейское сообщество (с ноября 1993 г. — Европейский Союз (ЕС)) в 1990-е гг. стало одним из главных игроков на Южном Кавказе. Однако, в отличие от США, ЕС в своей «кавказской политике» делает акцент не на военно-политическую, а на социально-экономическую сферу. Вторым приоритетным направлением ЕС является обеспечение стабильности в регионе, а также уважения и соблюдения «европейских стандартов» в области прав человека и демократических свобод. ЕС признало независимость Армении, Азербайджана и Грузии в декабре 1991 года. В 1994 году Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) рассмотрела вопрос о перспективах взаимодействия с Арменией, Азербайджаном и Грузией. В 1995 г. Совет ЕС принял проект «общей позиции» по государствам Южного Кавказа, в котором подчеркивалась необходимость всесторонней помощи бывшим республикам Закавказья в строительстве демократических институтов. При этом, декларируя приверженность универсальным демократическим ценностям, ЕС оказывается не готовым принимать в расчет (не абсолютизировать, а просто учитывать!) этнокультурные особенности и традиции Грузии, Армении и Азербайджана.

В наибольшей степени «европейский характер» своей политики подчеркивает Грузия. В 1997 г. Парламент этого государства принял «Концепцию укрепления стабильности общественной жизни, государственного суверенитета и безопасности, восстановления территориальной целостности Грузии». В этом документе конструктивная роль европейских институтов противопоставлялась «имперской» политике РФ. Этот документ был одним из первых официальных документов, в которых фиксировалась такое противопоставление.

В 1999 году тогдашний президент Грузии Эдуард Шеварднадзе провозгласил европейское направление грузинской внешней политики как одно из приоритетных. В начале 1999 года Грузия была принята в Совет Европы, несмотря на неурегулированность двух межэтнических конфликтов на ее территории, а также на неразрешенность проблемы турок-месхетинцев (их репатриации в Самцхе-Джавахети и в Аджарию, откуда они были депортированы в 1944 году). Тем самым признавался «европейский» и демократический характер бывшей советской республики Закавказья. Вместе с тем Совет Европы принял Грузию в свои ряды с выдвижением жестких требований. Вступая в Совет Европы, Грузия обязалась в двухгодичный срок «принять необходимые законодательные меры, чтобы обеспечить восстановление имущественных и арендных прав или выплату компенсаций за имущество, потерянное людьми, вынужденными покинуть свои дома во время конфликтов 1990-1994 гг.»

Речь шла, прежде всего, о разработке закона о реституции для беженцев-осетин из внутренних областей Грузии и Южной Осетии, а также об обеспечении репатриации турок-месхетинцев. В октябре 1999 году состоялся визит главы Грузии в Германию, где он был принят не просто как глава иностранного государства, но и как «архитектор единой Европы» и «нового мышления». Через год Грузию посетил федеральный канцлер Германии Герхард Шредер. В 2003 году с приходом к власти Михаила Саакашвили «европейское направление» (как и интеграция в НАТО) стала стратегическим направлением внешней политики Грузии. Однако, несмотря на всю «европейскость», декларируемую властями Грузии, Европа оказалась достаточно жестким экзаменатором для Михаила Саакашвили. В 2004 году ПАСЕ признала, что Грузия не выполнила своих обязательств, взятых при вступлении в СЕ в 1999 году.

В то же время именно Грузия подтолкнула ЕС к включению всего Южного Кавказа в проект «Европейская политика добрососедства («European Neighbourhood Policy», ENP). После «революции роз» 2004 года было принято принципиальное решение о включении бывших закавказских республик в ENP. По словам Вальтера Кауфмана (руководителя регионального бюро Фонда Генриха Белля на Южном Кавказе), таким образом ЕС «проявил некую политическую реакцию на ярко декларированное желание нового грузинского руководства стать членом ЕС».

Европейское направление стало одним из приоритетных во внешней политике Армении. В январе 1994 года состоялся визит тогдашнего главы Парламента Армении Бабкена Араркцяна в Страсбург, а в сентябре того же года Армения приняла участие в заседании сессии Венецианской комиссии Совета Европы. В 1996 году Армения первой из государств Южного Кавказа получила статус особо приглашенного в ПАСЕ. В последующие годы представители Совета Европы критиковали Армению за «неевропейский» политический стиль (усиление авторитарных тенденций во внутренней политике, а также отсутствие гибкости в деле карабахского урегулирования). Политики и общественные деятели Армении отмечают стремление европейских структур навязать чуждые армянскому социуму представления (толерантное отношение к сексуальным меньшинствам, нетрадиционным религиозным объединениям).

Главным европейским партнером Армении является Франция. Именно это государство сделало немало для международного признания армянского геноцида 1915-1923 гг. В 2006 году депутаты Национального Собрания Франции обсуждали законопроект об уголовном преследовании за отрицание геноцида армян. Значительный прорыв на «европейском направлении» Армения предприняла в 2005 году при подготовке к проведению Конституционного референдума 27 ноября. Все поправки к Основному закону страны были приняты только после юридических заключений Венецианской комиссии Совета Европы. По словам Спецпредставителя Генсека Совета Европы в Армении Бояны Урумовой, «новый Основной Закон республики открывает дорогу к ее интеграции в Европу».

Критики со стороны ЕС удостаивались и власти Азербайджана. Признавая факты движения республики в сторону демократии, представители европейских структур давали в целом критическую оценку политическому процессу в Азербайджане. Они неизменно отмечали многочисленные факты нарушения законодательства и злоупотребления властью со стороны чиновников всех уровней. Тем не менее, лидеры республики подчеркивали необходимость теснейшей интеграции с ЕС по всем направлениям. В 1999 году министр обороны Азербайджана Сафар Абиев заявил, что республика «осознает себя составляющим элементом новой Европы». Однако, значительно больших успехов Азербайджану удалось добиться в сфере экономического сотрудничества со странами Европы (особенно c наиболее последовательным союзниками США, например Польшей). По мнению директора Центра нефтяных исследований Азербайджана Ильхама Шабанова, «сегодня Польша выстраивает новую концепцию своей нефтегазовой безопасности. В качестве основных партнеров она хотела бы видеть Казахстан, Азербайджан, Грузию и Украину. Если точнее, Варшаве нужна каспийская нефть, которая через Грузию и Украину должна быть транспортирована в Польшу».

Фактически единственным критиком результатов парламентских выборов в Азербайджане в ноябре 2005 года стали европейцы. «Парламентские выборы в Азербайджане не соответствовали международным стандартам» — с таким заявлением в Баку выступил президент Парламентской ассамблеи ОБСЕ Элси Гастингс. Здесь проявилось фундаментальное расхождение американского и европейского подходов к постсоветской «демократии». США, занятые геополитической комбинацией вокруг Ирана, рассматривают светский и авторитарный Азербайджан как вероятного союзника. Следовательно, Штаты готовы закрывать глаза на некоторые проявления «административного ресурса». Европа же, лишенная геополитических амбиций, видит политическую картину в закавказской республике (и вообще на Юге Кавказа) в ином свете.

Однако с принятием государствами Южного Кавказа Планов действий (Action Plans) Политики Европейского добрососедства (European Neighbourhood Policy) 14 ноября 2006 года, можно говорить о новом этапе «европеизации» региона. Европейская политика на Кавказе становится гораздо в большей степени скоординированной и «интегрированной». Фактически можно говорить о едином европейском политико-правовом подходе к развитию Южного Кавказа. Начиная с января 2007 года, черноморский регион стал одной из границ объединенной Европы. По справедливому замечанию турецкого исследователя Мустафы Айдына, включив в свои ряды Болгарию и Румынию, ЕС в отличие от Соединенных Штатов стал региональным игроком и в Черноморском регионе и на Южном Кавказе.

Во-вторых, начиная с 2007 года, Европейский Союз в гораздо большей степени оказывается включенным в разрешение проблем безопасности и развития Черноморского региона. Сегодня государства- члены ОЧЭС (Организации Черноморского экономического сотрудничества)- это пространство с населением в 330 млн. человек. Регион ОЧЭС представляет собой огромный потенциальный рынок и является одним из наиболее привлекательных регионов нового тысячелетия. Богатый природными ресурсами, мощной производственной базой, квалифицированной рабочей силой, регион ОЧЭС предлагает широкий спектр возможностей для мирового экономического сообщества. Сегодня страны ОЧЭС работают над совместными проектами по объединению национальных энергосистем в единое Черноморское кольцо, развитию и интеграции региональных транспортных коридоров в общемировую транспортную систему, прокладке линий оптико-волоконной связи. В стадии разработки находится программа охраны окружающей среды региона Черного моря. До 2007 года осуществлялось эффективное взаимодействие между ОЧЭС и Европейским Союзом. Начиная с января 2007 года, ОЧЭС становится европейской и протоевропейской территорией (поскольку многие из членов этой организации связывают свои перспективы с европейской интеграцией).

Европейский Союз интенсифицировал свои контакты и с непризнанными республиками Южного Кавказа. По словам специального представителя Европейского Союза на Южном Кавказе Питера Семнеби (21 октября 2006 года) программа ЕС по сотрудничеству с приграничными странами «Европейская политика добрососедства» вполне применима к Абхазии: «Мы готовы включить Абхазию в программы «Европейской политики добрососедства». Эти программы будут осуществляться во всех странах Южного Кавказа, и в Абхазии тоже». Семнеби сообщил о готовности Евросоюза участвовать в программах развития гражданского общества и демократических институтов в Абхазии: «Абхазия не должна быть в стороне от Европы, поэтому она будет участвовать в «Европейской политике добрососедства». Сегодня ЕС — самый крупный международный донор для стран, вовлеченных в этнополитические конфликты на Кавказе. Начиная с 2002 года, Европейская комиссия выделила гуманитарной помощи для пострадавших в конфликтах в Абхазии и в Южной Осетии на сумму в 11 млн. Евро. 14 декабря 2006 года было принято решение о выделении дополнительной помощи в размере 2 млн. евро. При этом следует отметить, что этническая принадлежность пострадавших в конфликтах не является определяющим фактором в выделении помощи.

Вместе с тем следует отметить, что «европеизация» Южного Кавказа вряд ли будет сколько-нибудь успешной без разрешения этнополитических конфликтов в регионе. На сегодняшний день Кавказ- это одна из самых нестабильных территорий не только в СНГ, но и в мире. Из семи вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве три имеют отношение к Южному Кавказу (грузино-осетинский, грузино-абхазский, армяно-азербайджанский), а еще два конфликта на российском Северном Кавказе (осетино-ингушский и конфликт в Чечне) тесно связаны с проблемами Закавказья. Из четырех непризнанных государств, образующих т.н. СНГ-2, 3 находятся на Южном Кавказе (Абхазия, Южная Осетия и Нагорный Карабах). По уровню милитаризации Кавказ уступает только Ближнему Востоку. Армии стран Южного Кавказа по своей численности сравнимы с любой среднеевропейской армией. И это без учета вооруженных сил de facto государств и многочисленных «парамилитарес». Не случайно, поэтому европейские акценты в «кавказской политике» в последние два года переносятся на вопросы обеспечения стабильности и безопасности.

По мнению руководителя группы «Россия и СНГ» Германского института международной политики и безопасности (влиятельного немецкого “think-tank”, консультирующего федеральное правительство) Роланда Гетца, «регион Кавказа и Средней Азии становится одной из важнейших тем для предстоящего председательства Германии в ЕС. Кавказ называют «особым регионом», который долгое время не находился в центре внимания европейцев». Мнение Роланда Гетца о «ресурсном значении» Кавказа лишний раз свидетельствует (вопреки утвердившемуся среди российских экспертов мнению) о том, что для европейцев (во многом, как и для американцев) этот регион интересен не только и не столько благодаря своему уникальному природно-географическому значению. «Кавказ с его довольно ограниченным ресурсным потенциалом не является ключевым регионом»,- считает немецкий политолог [10 Для американцев Кавказ важен, прежде всего, как один из мостиков (путей, ворот, инструментов) для масштабных геополитических комбинаций (Иран, Ближний Восток). Для Европы, занятой строительством «политики добрососедства», Кавказ интересен по другим основаниям. Сегодня Кавказ рассматривается как политический пациент, страдающий болезнью под названием «этническая конфликтность».
11 апреля 2007 года Европейская комиссия опубликовала доклад «Совместные усилия на Черном море: новая инициатива по региональному сотрудничеству». В докладе говорится о том, что, начиная с 1 января 2007 года (т.е. с принятием в Европейский Союз Румынии и Болгарии) забота о безопасности, процветании и развитии всего бассейна Черного моря становятся заботой объединенной Европы «намного в большей степени, чем когда-либо ранее». Пункт 3.3. Доклада определяет европейские подходы к проблеме «замороженных конфликтов». Европейская комиссия, как говорится в тексте, «защищает более активную роль Евросоюза посредством политического вовлечения в процесс урегулирования конфликтов». Комиссия предлагает также облегчить возможности участие европейских структур в мониторинге за ситуацией в конфликтных точках (притом, что в Докладе таковыми названы все 4 «горячих точки» СНГ, хотя принадлежность Нагорного Карабаха к бассейну Черного моря с географической точки зрения спорна).
Между тем, лечение «конфликтной болезни» на Южном Кавказе невозможно без налаживания конструктивных отношений с Россией. Сегодня, несмотря на интенсивную «интернационализацию» региона, особая роль в «Большой игре» на Кавказе принадлежит России. Во-первых, РФ сама является кавказской страной (7 ее субъектов образуют Северо-Кавказский регион, а еще 4 соседних географически находятся в зоне Степного Предкавказья). Во-вторых, Россия чрезвычайно активна на Южном Кавказе, а ее роль в урегулировании «замороженных конфликтов», ее влияние на непризнанные образования региона трудно недооценивать. Другая проблема, с которой неизбежно сталкивается политика «европеизации»- это неурегулированные двусторонние отношения между всеми государствами Большого Кавказа. «Особое внимание должно быть уделено поиску мер взаимного доверия», — говорится в докладе Европейской комиссии от 11 апреля 2007 года. Однако, при всех позитивных предложениях, изложенных в докладе Еврокомиссии, в нем отсутствует одна небольшая деталь — механизмы недопущения нового насилия. Кто будет разнимать дерущиеся стороны, у которых взаимное доверие пока на нулевой отметке? На этот политически некорректный вопрос ответ не дается? Очевидно, что объединенная Европа, провозглашающая принципы добрососедства, не готова к тому, чтобы устанавливать их силой.
Если, конечно, это потребуется. Сегодня же из этнополитических процессов на Кавказе и в СНГ вообще совсем нельзя исключать силовой фактор. Другой вопрос, как его сделать правовым, поставить в определенные рамки.

Таким образом, европеизация Кавказского региона — политическая реальность, к которой в Москве необходимо серьезно готовиться и в которой надо научиться жить. Готовиться не по принципу глухой тотальной обороны. Необходимо, во-первых, освоить европейский политический язык и научиться защищать насущные национальные интересы на понятном для европейской политической и правовой мысли языке. Во-вторых, необходимо самим стать инициаторами не только консервации, но и прогрессивного развития стран Южного Кавказа, осознав, что сама по себе стабильность без движения вперед невозможна. В-третьих, именно Россия может научить европейцев разумному сочетанию формально-правовых схем и формул и Realpolitik, без чего невозможно замирение Кавказа «всереьз и надолго».

Caucasus Times

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *