Грозит ли Путинизация Грузии?

ТБИЛИСИ, 17 сентября, Caucasus Times — Оппозиционные партии Грузии считают, что проект новой конституции, обсуждаемый в обществе, перенесет всю полноту власти из рук президента в руки премьер-министра. При этом, конституция должна вступить в силу не позднее 2013 года, то есть в то же время, когда истекает президентский срок Михаила Саакашвили, который вполне сможет занять пост премьер-министра, и тогда конституция позволит ему остаться, фактически, главой государства.

Непарламентская оппозиция Грузии уже с 20006 года заявляет о том, что Михаил Саакашвили сосредоточил в своих руках непропорционально большую власть. При этом, парламентское конституционное большинство (80% депутатов), и, практически, все правительство составляют представители партии «Единое национальное движение – за процветающую Грузию», лидером которой является президент Михаил Саакашвли. Помимо Единого национального движения в парламенте только одна партия смогла составить свою фракцию – Христианско-демократическая. В другую фракцию – Сильная Грузия – вошли лидеры 6 второстепенных партий. Но основные и старейшие партии отказались от участия в парламенте, обвинив в 2008 году правительство в фальсификации выборов.

20 июля текущего года 10 непарламентских партий – «Наша Грузия – свободные демократы», «Новые правые», «Национальный форум», «Демократическое движение – единая Грузия», Консервативная, Народная и Республиканская партии, «Промышленность спасет Грузию», «Путь Грузии», «Христианско-Демократическое движение» – выступили с призывом к парламенту не принимать новую конституцию, так как она дает гарантии Михаилу Саакашвил, что он может управлять государством после ухода с президентского поста.

Фактически, от конституции в Грузии действительно зависит очень многое: президент Михаил Сааакашвли, обладая поддержкой в парламенте и контролируя все органы местного самоуправления, вынужден менять конституцию для реализации тех или иных инициатив, но никогда не рискует нарушать ее. Так что вся острота политической борьбы в Грузии переместилась с улиц на конституционные дебаты.

Работа над проектом новой конституции началась в сентябре 2009 года. Во время консультация с лидерами непарламентских партий президент Саакашвили предложил им принять участие в работе конституционной комиссии. Однако, это предложение было отвергнуто по нескольким причинам.

Первой причиной отказа, по словам оппозиционных политиков, явилось то, что большинство мест в конституционной комиссии занимали представители партии Михаила Саакашвили «Единое Национальное Движение» и государственные чиновники, так же подотчетные президенту.

С этим утверждением не соглашается председатель государственной конституционной комиссии Автандил Деметрашвили.

«Если бы все 14 партий представили своих специалистов, а к ним прибавилась бы парламентская оппозиция и еще академические круги, то у них было бы абсолютное большинство. Они этого не сделали, и большинство оказалось у правительства. Но мы сочли правильным, чтобы решения по внесенным изменениям принималось двумя третями голосов полного состава, которых проправительственные круги не имею.», — заявлял Деметрашвили для СМИ в сентябре прошлого года.

В итоге в комиссию вошли 55 человек: 6 представителей парламентских оппозиционных партий, по три кандидата от президента, парламента и правительства, по одному кандидату от Совета юстиции, Верховного суда и Конституционного суда, Совета Безопасности, Контрольной палаты, Нацбанка, Народного защитника, Верховного Совета Аджарии, Верховного совета Автономной Республики Абхазии (в изгнании) и от Администрация Южной Осетии Дмитрия Санакоева, представители 9 неправительственных организаций (Ассоциация молодых юристов, 42-я статья конституции, Молодежный институт ООН, Институт Демократии, Кавказский институт мира, развития и демократии), а также 20 экспертов-юристов, представляющих академические круги.

Вторая главная причина отказа состояла в том, что оппозиционные политики не доверяли парламенту:

«Предположим, что они примут идеальную модель Конституции. Но где гарантии того, что, после представления в парламент, проект Конституции не будет изменен до неузнаваемости? У правящей партии в парламенте — 80% депутатов, для принятия решений по Конституции достаточно 67%», — говорит представитель Республиканской партии Грузии и председатель альтернативной конституционной комиссии Вахтанг Хмаладзе.

Оппозиционные партии, которые не смогли войти в парламент, предъявляют претензии по нескольким пунктам конституции. Прежде всего, согласно новому проекту, премьер-министр, а не президент, как прежде, формирует кабинет министров. С этой частью оппозиция согласна, однако, по новым правилам, если парламент не утвердит состав кабинета министров, то уже президент имеет право отправить парламент в отставку. В частности, представитель «Новых Правых» Мамука Кацитадзе говорит:

«Во-первых, после того, как парламент избирает премьер-министра и кабинет министров, премьер-министр без дальнейшего контроля со стороны парламента может интенсивно менять министров на протяжении всего срока своих полномочий.

Согласно действующей сегодня конституции, если меняется 1/3 кабинета, то поднимается вопрос о доверии всему правительству. В новой редакции такая статья исчезла. Во-вторых, парламент потеряет право вносить поправки в бюджет, представленный исполнительной властью. Наконец, в-третьих: по действующей конституции 3/5 депутатов парламента имеет право поставить вопрос о доверии к одному конкретному министру, и премьер-министр обязан отчитаться по вопросу этого министра. В новом проекте конституции этого положения нет», — говорит Мамука Кацитадзе.

С другой стороны Вахтанга Хмаладзе, который является главным специалистом по конституции в Республиканской партии, считает, что новый проект создает некоторые предпосылки для сверхпрезидентской республики. В частности, он обращает внимание на то, что не премьер-министр, а именно президент имеет право распустить парламент в том случае, если депутаты не утвердят состав кабинета министров или не примут бюджет.

«Это – одно из серьезнейших нарушений баланса между конституционными институтами, поскольку принципиальная позиция парламента влечет его роспуск, что никак не способствует парламентскому контролю над правительством», — считает Вахтанг Хмаладзе.

Кроме того, Хмаладзе обращает внимание на то, что согласно новому проекту, президент получает право созывать правительство на внеочередное заседание и председательствовать на нем. Однако, в конституции не указано, какие случаи можно считать особыми или экстренными, поэтому президент имеет возможность собирать кабинет министров на особые заседания хоть каждый день.

Наконец, в проекте конституции оговорено, что правительство имеет право на законодательную инициативу. В принципе, само это положение является полезным – ведь именно исполнительная власть повседневно испытывает на себе работу законов в реальной жизни. Однако, при отказе в принятии законопроекта Премьер-министр имеет право поставить вопрос о доверии правительству, а президент опять получает право распустить парламент.

По мнению Хмаладзе, проект конституции полностью нивелирует заявления государственной конституционной комиссии о том, что президент должен выполнять функции арбитра во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властью.

Напротив, председатель государственной конституционной комиссии Авандил Деметрашвили говорит, что парламент усиливает свои позиции:

«Мы постарались избежать такой ситуации, когда большинство властных полномочий сосредоточены в руках президента. Но с другой стороны, мы не ударяемся в другую крайность и не передаем все эти полномочия правительству… поэтому мы предусмотрели механизмы контроля со стороны президента, парламента и суда. В частности, парламент может выразить вотум недоверия правительству, и оно уйдет в отставку. С другой стороны, президент обязан вынудить уйти в отставку правительство в определенных конституцией случаях. Например, если правительство представит ненадлежащий бюджет или отчет об исполнении бюджета, который не одобрил парламент, президент не только способен, но и обязан заставить уйти в отставку правительство», — говорит Деметрашвили.

Как отмечают представители партии «Наша Грузия – Свободные демократы», государственная комиссия не смогла выработать понятную концепцию конституции, и в итоге основной закон предлагает ни президентскую, ни парламентскую республику, а абсолютно непонятную модель.

Венецианская комиссия так же отметила, что конституция предлагает не совсем понятный вариант: с одной стороны, по мнению комиссии, готовящаяся конституция «ставит своей целью переход с президентской системы на смешанную систему, в которой исполнительные функции будут возложены на правительство, которое будет подотчетным перед парламентом». Но, с другой стороны, комиссия отмечает, что «президент исполняет политическую роль, которая не соответствует роли беспристрастного гаранта продолжительности государственного конституционного порядка».

Политолог Сосо Цискаришвили считает, что сама правящая партия пока не смогла определиться в том, какую конституцию она хочет: парламентскую или президентскую:

«Президент Саакашвили поначалу делал заявления о том, что собирается усилить позиции парламента и правительства. Но выступая перед журналистами в августе, он заявил, что ему нужен сильный президент. После этого понять что-либо трудно. Поэтому с одной стороны мы видим в проекте премьер-министра с большими полномочиями, а с другой стороны – президента, который может в любой момент вмешаться в работу правительства», говорит Сосо Цискаришвили.

По словам Вахтанга Хмаладзе, на самом деле, при существующем раскладе не имеет большого значения, как будут распределены полномочия президента и премьер-министра, если парламент остается слабым. Он сравнивает Грузию и Россию, где премьер-министр Владимир Путин обладает гораздо большей властью, чем президент Дмитрий Медведев:

«В России полномочия между премьером и президентом распределяются реально не конституцией, а политической ситуацией – то есть тем, какова личная сила Медведева, какова сила Путина… А при согласованном действии они просто договариваются, кто и за что будет ответственен, и кто чем будет править. Такое возможно и при действующей грузинской конституции. То есть, избранное президентом, несмотря на свои неограниченные полномочия, будет сидеть тихо, мирно и не вмешиваться ни во что, и главной фигурой станет премьер-министр», — говорит Хмаладзе.

При этом Хмаладзе отмечает, что действующая конституция – гораздо хуже той модели, которую предлагает государственная конституционная комиссия.
«В измененной модели, которую я раскритиковал, парламент все-таки имеет какие-то возможности контролировать правительство. Хотя, если останутся упомянутые мной изъяны, эти возможности будут минимизированы. Но при формировании правительства парламентским большинством, эти полномочия не останутся исключительно в руках президента, как сегодня», — отметил Вахтанг Хмаладзе.

После того, как в июле появилось экспертное заключение Венецианской комиссии, проект конституции был представлен на общественное обсуждение. В частности, новая конституция была представлена общественным служащим и неправительственным организациям в Батуми и Кутаиси, в министерстве обороны, советам по религиозным и этническим меньшинствам при аппарате Народного защитника, а 8 и 9 сентября – оппозиционным партиям. Впрочем, из оппозиционного сектора только три партии приняли участие в обсуждении – «Наша Грузия – Свободные демократы», «Новые правые» и «Промышленность спасет Грузию».

Многие наблюдатели полагают, что оппозиционные партии могли добиться гораздо больших результатов, если бы совместно требовали изменений по определенным вопросам. Однако, как оказалось, одни оппозиционеры даже не знали, какие изменения требовали их коллеги из других партий, а другие – придерживались едва ли не диаметрально противоположных позиций по одним и тем же вопросам.

13 сентября состоялось итоговое закрытое заседание, на котором принимали участие 35 членов государственной конституционной комиссии. По словам спикера парламента Давида Бакрадзе, были учтены замечания со стороны партии «Новые правые». В частности в конституции осталось понятие «органичные» законы – т. е. такие нормативные акты, которые занимают промежуточное место в иерархии между конституцией и другими законами. При вхождении прочих законов в противоречие с органичными, исполнительные органы обязаны руководствоваться именно органичными законами. Для этих законов нужно большинство голосов всех депутатов парламента, а не только присутствующего состава. В случае отмены положения об органичных законов, по словам Вахтанга Хмаладзе, возникала опасность, что правительство, пользуясь своим правом на законодательную инициативу, будет вносить не всегда полезные изменения.

Кроме того, право назначать губернаторов теперь принадлежит не только премьер-министру – губернаторов назначает правительство полным составом. Однако, это очень спорное достижение, так как все правительство формирует именно премьер-министр, и, следовательно, у министров вряд ли будут разногласия в этом вопросе.

Еще одно достижение оппозиции – это сохранение положения конституции, согласно которому, парламент имеет право поставить вопрос о недоверии правительству при смене 2/3 кабинета министров.

Тем не менее, по словам Мамуки Кацитадзе, представляющего «Новых правых», на самом деле общественное обсуждение так и не состоялось, потому что было отведено мало времени, не были проведены консультации со всеми партиями, а следовательно – не удалось добиться широкого консенсуса.

Беслан Кмузов, специально для Caucasus Times

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *